4. aprill 2018

Tähelepanu! Artikkel on enam kui 5 aastat vana ning kuulub väljaande digitaalsesse arhiivi. Väljaanne ei uuenda ega kaasajasta arhiveeritud sisu, mistõttu võib olla vajalik kaasaegsete allikatega tutvumine.

Tõhusam riigivalitsemine eeldab võimet kasutada olemasolevaid ressursse võimalikult optimaalselt. Selleks et avalikku raha suunata sinna, kus sellest on inimestele kõige rohkem kasu, on vaja selgust, mida soovitakse saavutada, millised tegevused selleni viivad ja kui palju on nende elluviimiseks vaja raha, kirjutab rahandusministeeriumi eelarvepoliitika asekantsler Kaie Koskaru-Nelk.

Nendele küsimustele vastamine eeldab, et riigis on traditsioonilise finantsjuhtimise mudeli (üheaastane, sisendipõhine, kontrollile orienteeritud) asemel kasutusele võetud toimiv terviklik finantsjuhtimissüsteem, mis on ühendatud tulemusjuhtimissüsteemiga (terviklik, pikaajaline, tulemusele orienteeritud ja selle mõõtmist võimaldav).

Finantsjuhtimissüsteemi tervikuna toimimise eeldus on ühtset arvestuspõhimõtet kasutavad eelarvestussüsteem ja finantsarvestus- ja aruandlussüsteem. Rääkides vajadusest toetada strateegilist planeerimist riigis, sobib selliseks arvestussüsteemiks kassapõhise asemel tekkepõhine arvestus. Riigi raamatupidamises on tekkepõhine arvestus kasutusel olnud aastast 2004. Täiendavad võimalused juhtimis- ja finantsinfo paremaks kasutamiseks loodi 2014. aastal ning tekkepõhisele riigieelarvele läksime üle 2017.aastal.

Tulemusjuhtimisele on pööratud suuremat tähelepanu 2006. aastast, kui eelarvedokumentidele hakati lisama tulemusinformatsiooni, nagu eesmärke, oodatavaid tulemusi jms. Kuigi viimastel aastatel on strateegiliste arengudokumentide arv hakanud vähenema, siis siiani on Eestile pigem iseloomulik eri strateegiate ja arengukavade arvukus. Nendest tulenevate eesmärkide paljusus muudab prioriteetide seadmise üha raskemaks, tehakse üksteisele vastu käivaid otsuseid, riik pakub sama teenust läbi erinevate kanalite jne. Seega lisaks finantsjuhtimissüsteemi korrastamisele on vaja võtta ette sammud ka strateegilise planeerimise süsteemi korrastamiseks nii sisulise kui ka juhtimise poole pealt.

Viimane eeldab tulemusjuhtimissüsteemi kokkuleppimist nii poliitikute kui ka riigi tippjuhtide tasemel, et määratud oleks tulemuse saavutamise eest vastutajad ja tagatud oleks juhtimistsükli (planeeri-teosta-kontrolli-korrigeeri-planeeri-teosta-jne) järjepidev toimimine. Selline muudatus on õigusega riigireformi teemade seas enim kõneainet pakkuv ja uuenduste ootuses olev teema, sest see tähendaks olemasoleva juhtimissüsteemi olulist ümberkorraldamist.

Finantsjuhtimissüsteemi integreerimiseks tulemusjuhtimissüsteemiga läheb riik Rahandusministeeriumi eestvedamisel üle tegevuspõhisele eelarvestamisele aastaks 2020. Tegevuspõhise riigieelarve kontseptsioon lähtub kolmest alustalast:

1. Riigiasutuste tegevused on teenuspõhised ja iga teenuse väljund panustab suurema eesmärgi saavutamisse. Näiteks on pensioni saamise teenus seotud vaesuse vähendamise eesmärgiga sotsiaalkindlustuse programmis. 

2. Teenused on seotud ressurssidega ja hinnastatud. 150 riigiasutuses võetakse kasutusele traditsiooniline (ressursid on seotud otse teenustega) või tegevuspõhine kuluarvestus (ressursid on seotud teenustega protsesside kaudu). Selleks täiendatakse finantsarvestuse arvestuspõhimõtete standardeid ja võetakse kasutusele kõigile riigiasutustele ühtne tarkvaralahendus. 

3. Riigieelarve on programmipõhine, strateegiline juhtimine toimib ühtsetel alustel ja programmi eelarve koosneb asutuste osutatavate teenuste maksumusest.

See tähendab seda , et valitsus seab tulemuseesmärgid programmidele ja nende saavutamiseks osutavad riigiasutused kokkulepitud kvaliteedis, koguses ja hinnas teenuseid.

Tegevuspõhise riigieelarve kontseptsiooni ellu viimise tulemuseks on süsteem, mis seob strateegilise ja operatiivse juhtimistasandi ning annab juhtidele vajalikku finants- ja juhtimisinfot otsuste tegemiseks, ellu viimiseks, kontrolliks ja korrigeerimiseks. Dubleerivate tegevuste kaotamise ja kulude struktuuri korrastamise tulemusena on uuteks arendusteks, investeeringuteks ja poliitikaalgatusteks võimalik leida vahendeid olemasolevate ressursside arvelt. Selle muudatuse tulemusena saame viia eelarvedebati küsimuselt „kui palju raha ma saan?“ küsimusele „mida selle rahaga saab ära teha?“. See võimaldab meil baasipõhise eelarvestamise asemel teha nullbaasil eelarvestamist ning kujundada riigi teenused ümber inimestele kõige rohkem kasu/väärtust pakkuvaks.

Muudatuse tulemusena saame viia eelarvedebati küsimuselt „kui palju raha ma saan?“ küsimusele „mida selle rahaga saab ära teha?“.

Autor: Kaie Koskaru-Nelk, rahandusministeeriumi eelarvepoliitika asekantsler