10. august 2017

Tähelepanu! Artikkel on enam kui 5 aastat vana ning kuulub väljaande digitaalsesse arhiivi. Väljaanne ei uuenda ega kaasajasta arhiveeritud sisu, mistõttu võib olla vajalik kaasaegsete allikatega tutvumine.

Euroopa Liidu aastaeelarve kolm paradoksi on:

- Eelarve kulude pool pole otseselt seotud (maksu)tuludega, Euroopa Parlamendile on antud väga suur roll otsustamises.

- Aastane eelarve on allutatud pikaajalisele eelarveraamistikule.

- Iga-aastane eelarve protsess on alati kirglik ja pingeline.

Eesti Euroopa Liidu eesistumise programmis seisab, et meil tuleb eesistujana viia läbirääkimised nõukogu ja Euroopa Parlamendiga kokkuleppeni, mis tagab Euroopa Liidule vajalikud vahendid oma eesmärkide saavutamiseks ja poliitikate elluviimiseks.

Valitsus on heaks kiitnud lähenemise, et Euroopa Liidu 2018. aasta eelarve peab endist viisi toetama Euroopa Liidu majanduskasvu elavnemist ja tööhõivet ning reageerima rände- ja julgeolekualastele väljakutsetele. Iga-aastase eelarve piirid ja peamised kuluread on kokku lepitud juba aastaid tagasi, ELi mitmeaastase finantsperspektiivi (ingl k lühend MFF) raames.

Järgnevalt aga lähemalt kolmest paradoksist.

Esindamine ilma maksustamiseta?

Esindusdemokraatia põhimõte – esindatus koos maksustamisega – on Euroopa Liidu eelarvearhitektuuris omandanud küllalt omapäraselt modifitseeritud kuju. Euroopa Parlament eelkõige, aga piiratud ulatuses ka Euroopa Komisjon on justkui „üleesindatud“.

Euroopa Parlamendil on väga suur roll Euroopa Liidu eelarve kulude poole üle otsustamisel, samas kui sel, erinevalt rahvusparlamendist, puudub voli otsustada maksude ehk tulude üle. Tulud tulevad ELi liikmesriikidest ja liikmesriikide kokkuleppel. (Tõele au andes: eks ELi omatulude teema ole üks küsimusi, mis lähiaastatel tuleb ära lahendada, ja seda lahendust ka otsitakse.)

Ometi on sel oma põhjus. Euroopa Parlamendi näol on tegemist siiski Euroopa Liidu peamise esinduskoguga, millega valijal ja kodanikul on otsene seos läbi otsevalimiste. Parlamendile liidu eelarve asjus lõpliku sõnaõiguse andmine tähendab, et ELi eelarve kinnitamisel osaleb demokraatlikult valitud institutsioon, mille mõistliku enamuse (skeptikud mõistagi osalevad ka protsessis) tegutsemisajend on euroopameelne, kantud koostöö süvendamise soovist ja visioonist. Mis on ju tegelikult igati kena asi.

Pikk eelarvevaade

Euroopa Liidu iga-aastane eelarve on tegelikult juba aastaid tagasi kindlaks määratud. See puudutab nii eelarve struktuuri kui tegelikult ka piirsummasid. Mis on jällegi erinev rahvuslikest/riikide eelarvetest, sest nii pikka kulude poole fikseerimist tuleb harva ette (ehkki mitmed arenenumad riigid, ka Eesti, on eelarvestrateegiate kaudu selle poole püüdlemas).

Ka selle otsuse ajaloos on Euroopa Parlamendil oluline roll. 1970.–80. aastatel võeti aastaeelarved mitmel korral vastu hilinemisega, kui muret tekitasid eelarve läbipaistmatus, kvaliteet jm. Süsteemne kriitika eelarve vastu viiski selleni, et 1988. aastal lepiti kokku esimeses mitmeaastases eelarveraamistikus (MFF), mille eesmärk oli stabiliseerida ELi tulude poolt ning anda kuludele ja ELi poliitikate rahastamisele kindlustunnet üle ühe eelarveaasta.

ELi 2018. aasta eelarve sünnib praegu kehtivas, 2014–2020 MFF raamistikus. See tähendab, et eelarves on paika pandud eelarverubriigid ja tegelikult ka maksimummahud. Mis omakorda tähendab, et tegelikult on üheaastase eelarve raames põhimõttelisi muutusi väga keeruline teha. Ja seega – viies mõttekäik loogilise lõpuni – peaks aastase eelarve tegemine olema justkui formaalsus ehk siis üks lust ja lillepidu.

Vastutus maksumaksja ees

Ometi on eelarveläbirääkimised igal aastal ja igale eesistujale, kes neid liikmesriikide nimel pidama peab, alati huvitav, et mitte öelda pingeline ülesanne.

ELi eelarve koosneb piltlikult kahest erinevast tulbast. Esimene on niinimetatud kohustuste eelarve, millega antakse ette piirsummad, mille ulatuses võib tegevusi algatada ja finantseerimislubadusi anda näiteks 2018. aasta jooksul. Teine tulp on maksete eelarve, mis peaks andma vahendid juba käimasolevate tegevuste või 2018 eelarveaasta jooksul maksmisele tulevate summade katmiseks.

Euroopa Komisjon esitab sellisel kujul igal aasta eelarve eelnõu, lähtudes MFFs kokkulepitud raamistikust. Ja sellele eelnõule esimese hinnangu annavad liikmesriigid, kellel on esmane vastutus oma maksumaksjate ees, vastutus tagada, et eelarve tegelik kasutamine ja kasutamise planeerimine on säästlik ja täpne. Ja siin on alati ruumi parandamiseks ja kokkuhoiuks, sest MFFi plaanide tegelikul elluviimisel on alati viivitusi, tõrkeid. Muutub ka väliskeskkond, rändekriisi näiteks MFFi raames polnud ette nähtud. Ning lõppude lõpuks pole eelarve korrektne planeerimine ja täitmine sugugi pelgalt teoreetiline ülesanne – meenutagem sedagi, et üks Euroopa Komisjoni koosseis on eelmise sajandi lõpus just nimelt eelarve väärkasutuse tõttu olnud sunnitud tagasi astuma!

Mõistagi: Euroopa Komisjoni arusaam tarvilikest vahenditest on alati auahnem kui võimalused lubavad. Euroopa Parlamendi meelsus ja kirg näeb ette veelgi suuremat Euroopat suurema eelarvega. Sellises olukorras on Eesti kui 2017. aasta teise poolaasta ELi eesistuja erinevaid arusaamu kokku sõlmimas.

Kus me täna 2018. aasta eelarvega oleme?

Euroopa Komisjon tegi Euroopa Liidu 2018. aasta eelarve ettepaneku 30. mail 2017. Eelnõu nägi ette Euroopa Liidu 2018 eelarves võetavaid kohustusi 160,6 miljardit eurot (kasv 1,7% võrreldes 2017. aastaga) ja väljamakseid 145,4 miljardit (+8,1%).

7. juulil jõudis nõukogu ehk liikmesriike koondav eelarvekomitee pärast nädalaid võtnud väga detailset analüüsi üksmeelsele otsusele eelarvepositsiooni kohta. Nõukogu arvates võiks 2018 eelarve sisaldada 158,9 miljardi euro eest kohustusi (+0,6% vs. 2017) ja 144,4 miljardit eurot makseid (+7,4% vs. 2017). See seisukoht on nüüd eesistujale, Eestile, kohustuseks esindada ja kaitsta.

ELi 2018. aasta eelarve on kasvueelarve kõikides peamistes aspektides ja see järgib MFFi raamistikku, võib nõukogu eelarveseisu kohta kokku võttes öelda. Nõukogu on teinud ettepaneku kahandada mõne programmi kiiret kasvu eelarves ja teinud hästi põhjendatud kokkuhoiuettepanekuid tegevuskulude ridadele, kui eelarve kogumaht on suurem kui ELi 2017. aasta eelarve.

Me tahame ELi eelarve kaudu endiselt toetada Euroopa konkurentsivõime paranemist, töökohtade loomist ja investeeringuid ning kaitsta ettenähtud kulutusi migratsioonipoliitikale ja julgeolekule. Samal ajal näeme selgelt vajadust eelarvesse piisavate reservide jätmiseks MFFi raamistiku piirides, et vajadusel reageerida kriisidele ja ootamatustele (näiteks rändekriisi taassüvenemine).

Euroopa Liidu aluslepingute vaimu ja kirja järgides asub eesistuja nüüd, konsulteerides jooksvalt Euroopa Komisjoniga, läbirääkimistesse Euroopa Parlamendiga ning ootab nende tulemusena konstruktiivset kompromissi. Esimene voor on peetud, eelarveläbirääkimised jätkuvad oktoobris ja novembris, kusjuures eesmärk on viia läbirääkimised eduka lõpuni novembri kolmandaks nädalaks. Euroopa Parlamentki on hääletades heaks kiitnud oma eelarvepositsiooni, mida kavatsetakse kaitsta vähemalt sama kirglikult ja argumenteeritult kui nõukogu positsiooni. See näeb ette nõukogu ettepanekuga võrreldes selgelt suuremaid kulutusi.

Meie eesmärk on Euroopa Liidu 2018. aasta eelarve kokku leppida konstruktiivses ja lugupidavas dialoogis kõikide partneritega, tõendades seega ka praegusel keerulisel ajal Euroopa institutsioonide koostöö- ja tegutsemisvõimet. Eesti eesistujana on lepitaja ja kompromisside pakkuja rollis, esindades Euroopa ideed konstruktiivselt edasi viivat ja tugevdavat mõttelaadi.

Kokkuvõtvalt: eelarveprotsess sisaldab väga palju tehnilisi ja poliitilisi nüansse, tekitab tugevaid kirgi ning saab põhjustama nii unetuid öid läbirääkijatele kui ka avalikkuses lahvatavaid pettumusi nii mõnelegi huvitatud asjaosalisele. Ometigi, just sellisena on aastaeelarve kokkuleppimine väga euroopalik protsess, sest edukat lõpptulemust ei ole võimalik saavutada nii, et üks osapool võidab. Ei, tulemuseni jõutakse ainult nii, et kõik võidavad. Ja nii võidab Euroopa.

Autor: Märt Kivine, rahandusministri eriesindaja ELi eelarve küsimustes