Uus seadus kõigile riigihankehaigustele ravi ei paku

Uue  seaduse eesmärk oli harmoneerida 2014. aastal vastu võetud kolm uut Euroopa-ülest riigihangete direktiivi. Eestis jääb riigihankeid siiski jätkuvalt reguleerima üks seadus, kuhu on koondatud kõik riigihangete läbiviimist, järelevalvet ja vaidlustamist puudutavad reeglid. Lätis on näiteks kolm erinevat seadust: üks kaitsehangete, teine avalikke teenuseid osutavate hankijate ja kolmas kõikide ülejäänud hankijate jaoks. 

Hankija ja pakkuja elu lihtsustub

Parimad muudatused on lihthanke piirmäära tõstmine, pöördmenetlus, hankepass ja hankelepingu muutmise sätted. Paindlikkust turult puuduvate asjade, teenuste või ehitustööde hankimiseks pakub uue menetlusliigina innovatsioonipartnerlus.

Diskuteeritud on ka selle üle, kas hankija võiks pakkuja kõrvaldada ka siis, kui ta teeb kehva tööd mõnele teisele hankijale. Ametlik seisukoht on, et pigem jah, kuid kindlust selles pole. Seaduse tekst viitab, et ainult see hankija saab pakkuja kõrvale jätta, kellel on temaga vahetu halb kogemus. Seetõttu võib selles küsimuses eeldada, et lõpliku selguse annab kohus.

Lätis nähakse asja sarnaselt, kuid modifikatsiooniga. Kui pakkuja tegi hankijale kehva tööd (rikkus nt oluliselt lepingut või jättis töö pooleli), saab ainult see hankija jätta sama pakkuja järgmisest hankest kõrvale, kui lepingu rikkumise üle kohtus ei vaieldud. Sel juhul aga, kui pakkuja lepingu rikkumine tuvastatakse kohtus, saavad sellele tugineda kõik Läti hankijad.

Leedu on loonud ametliku musta nimekirja, kuhu kantakse kõik kehva tööd teinud pakkujad. Kui otsus musta nimekirja kandmise kohta on jõustunud, võivad pakkuja hankest kõrvaldada kõik hankijad. Kuigi ka sel skeemil on nõrkusi (nagu ühest juriidilisest kehast teise kõndimine), jahutab see petturlike pakkujate hoogu. Leidub vähe pakkujaid, kes ei mõista, et äriajamiseks peab ka maine korras olema.

Ehitussektori hangetel on lihtsam tuvastada alapakkumusi

Positiivne on see, et uue seadusega asutakse lõpuks reguleerima põhjendamatult madala pakkumusega seotud probleeme. Nii nõuab seadus ehitushangetel selle tõendamist, et lubamatut hinnaeelist ei saada töötajatele töötasude maksmata jätmise või ebamõistlikult väikeste töötasudega.

Ehitussektori pakkujal on kohustus tõendada hankijale, et ta maksab töötajale oma sektori keskmisest palgast vähemalt 70%. Kui töötasud jäävad alla selle, tuleb hankijal pigem järeldada, et odav hind tuleb töötajate arvelt, ning pakkumus põhjendamatult madalana tagasi lükata. Samas ei tähenda allpool lubatud piirmäärale vastava palga maksmine seda, et pakkuja jäetakse automaatselt välja – sel juhul tuleb pakkujal täiendavalt tõendada, et kokkuhoid ei tule töötajate arvelt.

Asjade ja teenuste hangetele sarnaseid reegleid aga ei loodud. Nende puhul kujundab jätkuvalt praktikat seadusandja asemel kohus. Siin olnuks Eesti seadusandjal võimalik teiste riikide eeskujul alapakkumuste kõrvalejätmiseks enamat ära teha.

Ehitushangetes on alltöövõtjatel parem võimalus raha kätte saada

Kes vähegi hangete kohta meediast loeb, mäletab ehitusturu suure languse ajast seda, et peatöövõtjad jäid enamikus n-ö pinnale, kuid alltöövõtjatel jäi raha saamata. Nii on Eesti lisanud esimest korda ehitusturu korrastamiseks seadusesse sätteid, mis võiksid aidata alltöövõtjatel petlike peatöövõtjatega toime tulla. Tegelikkuses julgustas Euroopa Komisjon liikmesriike sääraseid sätteid rakendama juba majanduskriisi ajal, kuid toona jättis Eesti selle võimaluse rakendamata.

Seadusega antakse alltöövõtjatele õigus minna hankijale kaebama, kui peatöövõtja ei ole neile tasu välja maksnud. Sellisel juhul ei tee hankija peatöövõtjale makseid seni, kuni peatöövõtja on alltöövõtjatega arveldanud või hankijale tõendanud, et alltöövõtjale tegelikult maksta (veel) ei tule.

Suuremad hankijad ei olnud uute sätetega rahul. Väideti, et see toob kaasa suure halduskoormuse, mis võib takistada objektide tähtajaks valmimist ning siduda neid aastateks kohtuvaidlusega. Selliseid arvamusi oli kummastav lugeda, sest uus seadus võimaldab hankijal nii hanketingimustesse kui ka -lepingutesse etteulatuvalt sisse kirjutada reeglid, kuidas käituda, kui alltöövõtja esitab vastuväite. Vastuväite esitamine ei pea tähendama ehitustööde peatamist ning kohtuvaidlustesse sukeldumist. Vastupidi, hankija võib lepinguga reguleerida, et vastuväite esitamisel on pakkujal kohustus objekt lõpuni ehitada ning raha makstakse siis, kui olukord selge. Lisaks peaksid ehitushangetele omased suured summad motiveerima peatöövõtjat alltöövõtjatega läbi rääkima ning asja võimalikult kiiresti kohtu abita lahendama.

Eesti seadus ei suuna ka edaspidi ostma hinna asemel kvaliteeti

Leedu uues riigihangete seaduses nõutakse, et hankija võib valida pakkujaid ainult odavaima hinna alusel kuni 70 protsendi ulatuses kõikidest konkreetse hankija hangetest. Vähemalt 30 protsendi hangete puhul tuleb hankijal edukas pakkuja valida hinna ja kvaliteedi alusel. Leedu ametlik soovitus hankijatele on, et pakkumusi tuleks hinnata üksnes hinna alusel kõige rohkem 40 protsendi ulatuses kõikidest hangetest. Nii tagab Leedu, et hankijad õpivad järk-järgult hankeid ka muude kriteeriumide (nt kvaliteet ja olelusringikulud) alusel hindama.

Meil hangitakse jätkuvalt 84 protsenti hangetest üksnes odavaima hinna alusel ning aastate lõikes ei ole näha selle suundumuse muutumist. Ka uus seadus ei kohusta hankijaid teatud protsendi ulatuses aastas hankima hinna kõrval lisaks kvaliteeti ning mitte võtma üksnes odavaimat pakkumust. Seega ei ole loota, et ka tulevikus asutaks Eestis arvestataval hulgal hangetes valima pakkujaid nii hinna kui ka kvaliteedi, mitte üksnes hinna alusel.

Rumal hankija saab jätkuvalt riigi raha raisata

Riigihangete eesmärk ei ole menetluse läbiviimine, vaid tulemuse saavutamine. Riigi puhul ei näita tulemuse kvaliteeti üksnes objekti valmimine, vaid ka see, et maksumaksja raha kasutati otstarbekalt ja säästlikult ning turg jäi pärast hanget terveks. Neil eesmärkidel oleks Eesti seadusandjal võimalik palju suuremal määral dikteerida, kuidas hankijad hanget kokku panevad või pakkujalt infot küsivad.

Olen mitmelt ettevõtjalt kuulnud, kuidas riik kasutab aastast aastasse samu hanketingimusi, kuigi need on riigile täiesti kasutud. Teisisõnu makstakse raha selle eest, mida riik tegelikult ei vaja. Needsamad ettevõtjad on püüdnud hankijatele selle kohta infot pakkuda, kuid hankijaid pakkujate ettepanekud tavaliselt ei huvita. Samas valutab pakkuja süda riigi pärast õiges kohas.

Tulevikus võiks seadus kohustada hankijaid pakkujatelt lepingu lõppedes koguma infot selle kohta, kas ja millised tingimused olid hästi seatud ja mis mitte: mis töötas, mis mitte. Näiteks juhul, kui tegemist on liiklusmärkide hoolduse hankega, selgitada, kas märkide pesemine nii tihti, kui hankija hankes nõudis, on tõesti vajalik või teeb pakkuja lepingu täitmiseks tühisõite. Või kas kontoritarvete hankes, kus hankija on aastast aastasse nõudnud Eesti väikelinnas poe külastamise võimalust, mõni hankija töötaja seda üldse kasutab. Tegemist on näitega elust enesest. Paraku ei külastanud selles hankes ükski hankija töötaja kordagi hankes nõutud poodi. Samas jäid hankelt välja kõik pakkujad, kes poodi ei omanud ehk konkurentsi oli aastate kaupa asjatult piiratud.

Kui seadus kohustaks hankijaid pärast lepingu lõpetamist pakkujaga koos maha istuma ja lepingu täitmise asjaolud uuesti läbi arutama, võiks hankija sellest saada olulist lähteinfot, mida enne uue hanke algatamist arvesse võtta. Hiljutine SKAIS2 hange on selle elav tõestus. Parema tulemuse võti asub koostöös pakkujatega, mida riigihangete regulatsioon võiks tulevikus kohustuslikus korras rohkem edendada. Üksnes kohustuslike Euroopa Liidu riigihangete reeglite ülevõtmine Eesti hankijate ja pakkujate käitumist paraku ei paranda.

Allikas: Sorainen

Autor: Kadri Härginen, advokaat advokaadibüroos Sorainen